屠海鸣：香港财政遇寒冬 特区政府智慧安民心

文 | 屠海鸣

新一份财政预算案正展开公众咨询,市民对千亿或者近千亿“财赤”非常关注。早前,行政长官李家超曾表示,特区政府将从节流和开源两方面著手化解“财赤”。

财政司司长陈茂波1月4日出席港台节目,与约130名市民交流意见时表示,2024/25财年赤字会较原本估算高,但预计会在1,000亿元以下。他强调,特区政府的目标是逐年收窄特区政府开支增长,并同时将收入和开支之间的差距收窄,期望在三数年内让特区政府财政恢复平衡。

在谈及节流时,陈茂波表示,特区政府会控制经常开支增长。特区政府要推动不同的工务工程,包括发展北部都会区,会按工程先后缓急排序;特区政府不同部门会检视利用科技提高效率。在谈及开源时,陈茂波表示,吸引高消费旅客来港,带旺零售及饮食业,会是研究方向;至于是否增加利得税,他表示,香港是细小的全开放经济体,需与邻近地区比较税收竞争力,为争生意和抢企业,增加税收时要尽量减低对市民的影响。

陈茂波所言,呈现出了特区政府化解“财赤”的基本思路,可以概括为:循序渐进,长期重在开源,短期重在节流。应该说,特区政府化解财政赤字的思路是智慧的,也是务实的,假以时日定能见效,市民尽可安心。

遵循经济运行周期规律

经济运行具有周期性循环的规律,一般分为繁荣、衰退、萧条和复苏四个阶段。从全球经济来看,2020年至2022年新冠疫情期间进入了衰退、萧条两个阶段;2023年至今进入复苏阶段,但复苏比较缓慢。从香港来看,由于2019年6月爆发了“修例风波”,局势恶化,致使当年第三季就开始进入衰退阶段;三年疫情期间,更是一派萧条;2023年,香港经济开始复苏,受内外各种因素影响,复苏的速度同样缓慢。也就是说,在这一轮经济运行周期中,全球经济“衰退+萧条”阶段延续了三年,而香港的“衰退+萧条”阶段延续了三年半。

在这三年半中,除了环球经济复苏表现不如预期、企业经营状况稍差影响利得税收入、资产市场受压影响卖地收入及相关税收等因素外,在经济处于衰退和萧条阶段时,特区政府透过逆周期调节政策,支持各行各业度过难关,包括减免税收、向市民发放消费券等,这些支出都需要动用过往的财政盈余。而特区政府出手救市,一般来说比市场反应会滞后半年至一年,也就是说在刚开始衰退时,特区政府还不会救市;而在已经进入复苏阶段时,特区政府仍需要救市。

过去5年,香港除2022财年盈余为237亿元之外,其余年份均为赤字,表明特区政府5年来救市、惠民力度非常大。

财政透支持续时间长,财政恢复平衡需要的时间就需要更长时间。特区政府把财政恢复平衡的期限确定“三数年内”,这是遵循经济运行周期性规律设定的目标,是务实贴地的。

长期重在开源

分析近年来本港财源枯竭的原因,除了用于逆周期调节的财政支出较大之外,还有一个重要原因是卖地收入锐减。比如,2021/22财年的卖地收入为1430.44亿元,2023/24财年为195.81亿元,2024/25财年进一步下挫。与此同时,股市也长期不振,财政收入的两大支柱支撑乏力。

不过,近来出现的一些积极变化值得关注。其一,楼市趋于稳定。去年底以来,本港楼市交投量有所上升,给市场注入信心,相信土地市场将会渐渐复苏,有利于卖地收入增加。其二,资本市场回暖。去年香港股市比2023年畅旺,全年上升18%、平均每日成交额逾1,000亿元。得益于中央出台的相关政策,内地企业“排队”来港上市,据四大会计师事务所预测,2025年香港IPO集资额预计在1,300亿元至1,600亿元之间;另外,特区政府将推出“新资本投资者入境计划”,将吸引更多资本入港。其三,旅游市场复苏。得益于中央多项惠港政策措施和本港推展“盛事经济”,去年,本港旅客数量按年增长约30%。其四,招商引资有明显进展。商务及经济发展局局长丘应桦带领招商团队,在继续深入欧美市场的同时,把触角伸向东盟、中东和南美市场,去年,有约1,000家公司来港设立办事处。

在这些积极变化的背后,应该看到香港自身努力的作用,包括开拓新市场、巩固传统优势、培育新动能的各项举措,同时,更应看到中央支持的重要作用。去年“9.26”中共中央政治局会议后,中央加大了救市力度;去年12月11日至12日召开的中央经济工作会议再次释放积极信号;今年3月初召开的全国两会也会有新的举措出台。可以预见,随著2025年各项政策措施落地见效,内地经济上行动力增强,带给香港利好。

综合以上因素,我们能够预测,随著“源头活水”将不断注入,2025年将是一个转折点,本港财政收入和开支之间的差距会在这一年收窄,今后逐年收窄,最终达至平衡。

近期重在节流

在出现财政赤字时采取节流措施,这是许多经济体惯常的做法,特区政策的策略也是如此。

工程建设在财政支出中占比很大,包括北部都会区开发建设,节流的空间也就很大。特区政府会按工程先后缓急排序,确保“好刚用在刀刃上”。这一点,抓住了要害。

社会福利支出是财政支出的大头,涉及千家万户,不可轻易触动,但特区政府会检视个别资助计划,做好资源分配,更好回应社会需要。这一点,也是科学理财必要之举。

对于有市民提出“二元乘车优惠”或对特区政府带来严重负担,并建议当局与公共交通营办商商讨减低特区政府向营运商提供的补贴,陈茂波回应说,需要考虑有关建议对票价的影响。另一方面,有市民担心当局会限制长者等享用二元乘车优惠,他表示,劳工及福利局正在研究有关计划,包括征询社会意见,有研判后再作决定。

特区政府经常开支是公众关心的焦点,特区政府不同部门会检视利用科技提高效率,节省过时的工作。这一点,有助于打造有为特区政府、效率特区政府。

有人建议公务员减薪,这个建议看上去有一定道理,但应看到,本届特区政府工作效能明显提高,得到社会公认,减薪对公务员不公平。打造有为特区政府,还需要激励公务员主动作为,若减薪则挫伤公务员队伍积极性,弊大于利。

虽然财政吃紧,但特区政府明确不会减少房屋供应力度;对于是否增加利得税,特区政府也采取审慎态度。这两点是负责任的体现。经济有起伏,收支不平衡,但香港的公屋建设已欠账不少,不能再欠账;香港的税收优势来之不易,必须保持稳定性,不能“杀鸡取卵”。

笔者认为,要做好开源和节流,还有一点值得注意:不能简单地把“开源”和“节流”两个概念割裂开来看待,开源和节流是可以相互作用的。比如,压缩对中小企业的支援资金,属于“节流”的范畴,但让资金发挥最大效益,则属于“开源”的范畴。如何一举两得呢?应该把更多的支援资金用在具体项目上,支持那些代表行业发展方向、能提供更多就业岗位的项目,这样支出同样的钱,就可以办更大的事,发挥“四两拨千斤”的作用。

中央港澳办主任、国务院港澳办主任夏宝龙多次讲到,坚信香港社会各界一定会团结一致拼经济、谋发展,齐心协力共建香港美好家园。

建设美好家园,理财是家中大事,人人都有责任。特区政府破“财赤”的思路令人安心,开展公众咨询正是希望收集更多“金点子”,大家都来出主意、想办法,拓宽破“财赤”的思路。

(作者系全国政协港澳台侨委员会副主任、香港新时代发展智库主席、暨南大学“一国两制”与基本法研究院副院长、客座教授,本文原刊于《信报》,文章仅代表作者个人观点)