刘兆佳：建构完整有效的香港维护国安制度和机制

文 | 刘兆佳

从一开始,在中央的“一国两制”方针中,其中一项核心原则是香港特别行政区必须负起维护国家安全的责任。事实上,作为国家一个不可分割的部分,香港特区必须维护国家安全乃是一件不言而喻、天经地义的要求。可是,考虑到香港在回归前已经离开了祖国超过一个半世纪,而当时不少香港居民特别是年轻人在英国人的长期思想和教育荼毒下,不但缺乏坚强的国家观念和民族意识,而且对中华人民共和国和中国共产党又怀有不同程度的牴触情绪,国家领导人因此觉得必须清楚表达对香港特区的期望。

“一国两制”构想提出者邓小平早在1980年代已经对此多次谈论。他语重心长说:“但切不要以为没有破坏力量。这种破坏力量可能来自这个方面,也可能来自那个方面。如果发生动乱,中央政府就要加以干预。”“某种动乱的因素,捣乱的因素,不安定的因素,是会有的。老实说,这样的因素不会来自北京,却不能排除存在于香港内部,也不能排除来自某种国际力量。”

2017年7月1日,国家主席习近平在香港发表的重要讲话更严正指出:“任何危害国家主权安全、挑战中央权力和香港特别行政区基本法权威、利用香港对内地进行渗透破坏的活动,都是对底线的触碰,都是绝不能允许的。”

一般而言,在所有其他国家,维护国家安全是中央政府的事权,而中央政府亦负责制定相关的法律、法规和行政命令。不过,在充分考虑到香港居民和国际社会的关注和顾虑后,中央“史无前例”地将制定维护国家安全法律的权力“下放”或“授权”到香港,并且认为香港居民和国际社会对那些由香港按照普通法原则而制定的法律会更有信心,因此才有了香港基本法第23条的规定。这充分显示了中央对香港居民的关爱和信任,当然也期望香港居民不会辜负中央的厚爱和重托。

可是,香港在回归祖国二十多年后,基本法第23条的立法工作仍付阙如,致使香港成为了一个国家安全“不设防”的地方。不但如此,一些可以在维护国家安全上可以发挥一定作用的本地法律比如《公安条例》、《刑事罪行条例》、《社团条例》和《官方保密条例》等都基本上处于“休眠”或者“名存实亡”的状态。由于香港迟迟未能完成基本法第23条立法,香港特区也就长期成为了国家安全的隐患。尤有甚者,一天基本法第23条的立法工作没有完成,“一国两制”在香港的实践也难以说是全面和准确。

其实,香港特区政府在回归初年曾尝试推动基本法第23条立法,而且法案的内容与其他国家和地区的同类法律相比也颇为宽松。不过,在反中乱港势力和部分人的反对下,不单立法工作功败垂成,甚至让反中乱港分子乘机挑起一场规模庞大的反政府运动。这场反政府运动一方面进一步削弱特区政府的管治威信和能力,也显著壮大了反中乱港的势力和声势。自此之后,基本法第23条被不少别有用心的人污名化,后来几届特区政府都无法重新启动相关的立法工作,而香港在维护国家安全上的法律缺失情况亦难以改变。尤其严重的,是外部势力特别美国对反中乱港分子的关注和青睐开始不断上升,这无疑为日后内外敌对势力联手不断在香港制造动乱埋下伏笔。

在香港特区成立初期,国家安全问题不算明显和严重。美西方对中央的“一国两制”方针尚算支持,美国甚至给予香港特殊地位和待遇。美西方之所以“厚待”香港,是因为他们以为中国的改革开放战略和积极参与美国设计和主导的“自由国际秩序”和经济全球化,将会促使中国走向“和平演变”,而香港的资本主义和与国际(西方)接轨的法律、制度和文化将发挥推波助澜的作用。

国安“不设防”香港遭重创

然而,在二十一世纪之初,美西方开始认为中国的现代化道路与西方的道路截然不同,而崛起中的中国将会是美西方的强大战略对手。美国的小布什、奥巴马、拜登和特朗普总统都一致对中国采取遏制战略。美西方不再相信香港能够推动中国走向“和平演变”,反而是协助中国崛起的“帮凶”。美西方对香港的态度和政策也随之愈趋负面。在2012年的“国民教育风波”、2014年的非法“占中”和2019年的修例风波等严重社会动乱中,我们清楚看到了美西方的“黑手”。在修例风波中,香港的反中乱港头目更明目张胆勾结西方政府、政客、媒体和政治组织,一方面要求他们为自己撑腰,另一方面则乞求他们对中央和特区官员乃至香港实施制裁。非法“占中”和修例风波更带有“颜色革命”的一些重要特征,而其目的则是要推翻香港特区政权和让反中乱港势力上台执政,从而把香港变成为美西方效劳的“颠覆基地”。

明显地,在维护国家安全的法律体制缺位的情况下,不但香港的繁荣稳定屡受冲击、特区政府管治艰难、深层次矛盾愈趋严重,更甚者是外部势力特别是美西方和“台独”势力乘机公然插手香港事务、国家安全饱受威胁、而“一国两制”的实践亦受到严重干扰。对于香港多年来出现的乱局和外部势力角色与险恶图谋,中央了然于胸,所以不时对此发出警告。比如,2004年9月,在中共十六届四中全会的决定中,明确提出坚决反对外部势力干预香港、澳门事务。

其后,中央也强调要支持香港把积极开展对外交往和反对外部势力干预香港事务有机结合起来,任何时候都不能偏废。不过,为了尊重香港特区的高度自治,中央除了责成香港特区政府做好维护国家安全的工作外,并没有主动出手。可是,中央的审慎、负责和忍让却让内外敌对势力以为中央软弱可欺,因而变本加厉地为了夺权而将香港推向动乱的深渊。

2014年的非法“占中”和其后的修例风波是香港特区成立以来香港面对的最重大危机,前者的导火线是反中乱港分子要求马上推行行政长官普选,而后者则是反对特区政府修订逃犯条例。这两场社会动乱对香港的繁荣稳定、治安、法治乃至国际形象都带来了难以弥补的冲击,而修例风波更是香港在二次大战后爆发的最暴力和血腥的暴动,打、砸、烧、抢、肆意堵路等违法行为无日无之,市民惶惶不可终日,也导致了社会各方面的严重分化和对抗。同时,特区政府的管治威信和能力也被严重挫伤,不但有效管治无从说起,就连“一国两制”也难以顺利实施。美西方的政客和媒体不断向反中乱港分子提供物质上、政治上和精神上的支援,并警告中央和特区政府不得以镇压手段平息动乱。

从“国教风波”开始,香港陷入了政局动荡、行政立法斗争不止、管治失效、发展停滞、深层次矛盾恶化和国家安全备受威胁的状态,更充分反映了维护国家安全法律体制缺位的严重后果。如果这种状态不能得到纠正,国家和香港都会同蒙其害,而“一国两制”方针也会以失败告终,但香港特区政府却缺乏必须的管治威信和能力去力挽狂澜。在这个严峻的时刻,中央别无选择,必须挺身而出,毅然决然担负起拨乱反正的重任,而其中的关键是要建构一套完善的维护国家安全的法律和机制。为此,2019年10月31日,中共十九届四中全会决定,“建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制,支持特别行政区强化执法力量……坚决防范和遏制外部势力干预港澳事务和进行分裂、颠覆、渗透、破坏活动,确保香港、澳门长治久安。”

在当时的恶劣政治环境下,特别是在香港立法会内反中乱港分子仍然有能力瘫痪立法会的情况下,特区政府启动基本法第23条立法的工作也必然会功败垂成,而香港的动乱亦会更为激烈。在“一国两制”下,中央又没有权力为香港制定特区的法律。所以,中央选择了制定一条全国性法律,而其主要目标却是要部分弥补香港特区维护国家安全法律制度和执行机制缺位的局面的政策。

2020年6月30日,全国人大常委会通过《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》(香港国安法)并迅即实施。香港国安法对四类危害国家安全的罪行进行惩治:分裂国家罪、颠覆国家政权罪、恐怖活动罪和勾结外国或者境外势力危害国家安全罪。在设立执行机制方面,该法规定香港特区设立由行政长官担任主席的维护国家安全委员会、香港特区政府警务处设立维护国家安全的部门、香港特区政府律政司设立专门的国家安全犯罪案件监控部门。同时,中央人民政府则在香港特区设立维护国家安全公署。

需要注意的是,香港国安法不是一条全面的国家安全的法律,因为它只针对四类罪行,而这四类罪行正是那些当时在香港严重危害国家安全的行为。香港国家安全法的颁布和实施即时产生了平息香港暴乱的效力,而一些在暴乱中担当主要领导角色的反中乱港分子因为该法生效而被逮捕、起诉和判刑。香港国家安全法没有涵盖香港基本法第23条的所有罪行,是因为中央无意完全取代香港履行维护国家安全的责任,因此香港特区仍然有必要就第23条进行立法。不过香港国安法已经发挥了相当的遏制内外敌对势力的效用,让他们日后难以在香港兴风作浪和荼毒年轻人。

新阶段香港要担当新使命

中央果断出手弭平香港的暴乱,并在后来改革了香港的行政长官和立法会的产生办法,从而让“爱国者治港”原则得以全面实现,而反中乱港分子则被完全驱逐出香港特区的管治架构,更为香港的长治久安打下坚实的基础。与此同时,那些对维护国家安全有利的本地法律也被激活和运用。更重要的是,中央一举扫除了过去阻挠基本法第23条立法的各种障碍,让特区政府得以顺利完成立法工作。

2024年3月,香港立法会全票通过《维护国家安全条例》,正式宣告基本法第23条的立法工作在香港特区在成立27年后大功告成。该法禁止叛国,叛乱、煽惑叛变及离叛、以及具煽动意图的行为,与国家秘密及间谍活动相关的罪行,危害国家安全的破坏活动,危害国家安全的境外干预及从事危害国家安全活动的组织等。

无论是香港国安法或《维护国家安全条例》都具有域外效力,从而大大强化其对内外敌对势力的阻吓力。

香港国安法和《维护国家安全条例》的颁布实施,在香港构建了维护国家安全的铜墙铁壁。过去几年,涉及国家安全的案件不断减少,香港作为国家安全的隐患或威胁明显下降。

然而,在当前和日后的复杂和严峻的国际环境下,尤其在美西方遏制和打压中国和香港的行动只会有增无减的情况下,国家安全问题仍然不能掉以轻心。事实上,随着科技的发展和政治的变迁,新的国家安全威胁会层出不穷。美西方仍然会试图把香港当作对付中国的棋子,因此香港在维护国家安全上的立法和行政工作必然是从不间断、“永远在路上”的事务。

2014年4月15日,习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上提出总体国家安全观这个重要概念。总体国家安全观的关键是“总体”,强调大安全理念,涵盖政治、军事、国土等诸多领域,而且将随着社会不断发展不断动态调整。

毋庸置疑,“总体国家安全观”理念应该是香港日后在维护国家安全工作上的指导思想。香港特区政府和社会各界必须从底线思维,认真审视和研判香港和国家可能面临的安全威胁,并早为之谋,预先拟定应对的办法,并在安全威胁出现时立即妥善应对,消除威胁。最近特区政府已经就网络和关键基础设施的安全进行立法工作。可以想像,香港日后会在维护金融安全、贸易安全、数据安全等领域开展立法或行政工作,务求香港在国家安全事务上得以立于不败之地。同样重要的,是香港必须加强国家安全教育,提升香港居民尤其年轻人的国家安全意识和责任感。在法律硬件和思想软件的共同发力下,香港可望成为祖国南大门的坚强守护者。

今天,香港“一国两制”的实践已经进入了新阶段,也因而要承担新使命,克服新挑战。习近平主席在庆祝澳门回归祖国25周年大会暨澳门特别行政区第六届政府就职典礼发表的重要讲话强调:“当前和今后一个时期是以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期,‘一国两制’实践也进入了新阶段。实现香港、澳门更好发展,为强国建设、民族复兴作出更大贡献,是新时代‘一国两制’实践的重要使命。”为此,习主席要求澳门(也包括香港)要着力维护社会祥和稳定。他指出:“当前澳门形势总体稳定,但内外环境正在发生深刻变化。要居安思危、未雨绸缪,着力防范各种风险,坚定维护国家安全和澳门稳定。”对香港来说,在国家不断扩大对外开放的大战略下,维护国家安全的责任更重大和更光荣了。

今年是香港回归祖国的第28个年头。在建构维护国家安全的法律制度和执行机制上,香港走过了不平凡的道路。然而,在中央的支持和领导下,香港最终都能够更切实和更有力地履行对国家和民族的责任,并让“一国两制”得以全面和准确实践。

(作者系香港中文大学社会学荣休讲座教授、全国港澳研究会顾问)