陈端洪：“一国两制”的时间性——港澳发展的变与不变

北京大学法学院教授陈端洪,2月21日在大公报《“一国两制”实践新阶段笔谈》专栏刊发题为《“一国两制”的时间性——港澳发展的变与不变》的文章称,“一国两制”是中国现代化建设和中华民族伟大复兴进程中的一项前无古人的国家战略,具有深远的时间观和宏大的空间观。处身百年未有之大变局,我们应该深刻反思和领悟“一国两制”的时间性(temporality) 和空间性(spatiality)。

文章称,宪法上的“必要时”是一种特殊的社会时间,作为一种主权设定的最高规范,“必要时”是紧急状态/例外状态的别称。“必要时”对于特别行政区高度自治来说,是一个警钟,其隐含的资讯是,要尽可能地防止发生危及国家主权、安全和发展利益的危机。

文章表示,“一国两制”新时代下,港澳生存空间结构发生了哪些决定性的和根本性的变迁呢?从国家角度来看港澳,中央全面管治权落实,港澳必须融入国家发展战略,港澳独特优势不可替代,“一国两制”必须长期不变。

文章强调,坚持“一国两制”长期不变,指的是绝对宪法,而不是说港澳制度什么都要不变。基本法作为治理法,是策略的,灵活的。

以下为文章全文:

“一国两制”的时间性——港澳发展的变与不变

文 | 陈端洪

“一国两制”是中国现代化建设和中华民族伟大复兴进程中的一项前无古人的国家战略,具有深远的时间观和宏大的空间观。处身百年未有之大变局,我们应该深刻反思和领悟“一国两制”的时间性(temporality)和空间性(spatiality)。

一、决、行:社会时间的属性

政治时间是一种社会时间,与自然时间不同。天体学的自然时间是同质时间,没有品质的空洞时间(empty time),而社会时间(social time)是根据集体行动的节奏来确定的,具有规范和指导群体行为的意义。

英国诗人Philip Larkin在“DAYS”一诗中追问:What are days for? Days are where we live(时日何为?吾人栖所),这意思是,时间是我们栖居之所,追问时间性就是反思存在方式。他另一首诗“This Is the First Thing”更富哲理,其中有一句是这样的:Time is the echo of an axe. Within a wood(时间是斧子劈木的回响),这意思是,斧子劈木头,木头分叉(bifurcation),回音震谷,代表决断。

据徐中舒考证,中文的“今”像木铎之形,“亼”像铃体,“一”像木舌。徐氏指出商周时代,以木铎发号施令,“今”即发令当下的时刻,引申而有即刻、现在的意思。赵汀阳取此义,认为:颁布新法令的时刻就是“今”,意指从今往后必当如此。可见,今的意义不仅是此时,更是以“作”(act)开来的时刻。能够称为“今”的创制必定意味着一种生活或制度的开始,因此,“今”是蕴含未来性的当代性(contemporariness)而不是意识的当下性(present-ness)。

每一个新时代就是一个新决断,是“作”开来的时刻。2024年12月,国家主席习近平在庆祝澳门回归祖国25周年大会上发表重要讲话指出:“当前和今后一个时期是以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期,‘一国两制’实践也进入了新阶段。”你听到斧子劈木头的回响了吗?听到铃声了吗?

二、“必要时”:“一国两制”时间性的根本规范

宪法第三十一条规定,“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”

该条由两个句子组成,最重要的是第一句。第一句包含两个关键字:必要时、特别行政区。进一步简化:必要时、特别。

“必要——特别”是一个逻辑链,这是紧急状态/例外状态的逻辑结构。西方古谚:Necessity knows no law(必要性无法);Necessity makes law(必要性造法)。这就是说,必要性打破了旧规范,要从自身中创造规范。

(一)何谓“必要时”?

宪法上的“必要时”是一种特殊的社会时间,作为一种主权设定的最高规范,“必要时”是紧急状态/例外状态的别称。紧急状态这个词聚焦于事态的严重性,即危机(crisis),而必要时则聚焦于用非常规或法外手段解决危机的必要性,即法的悬置(suspension)的正当理性。在刑法和侵权法上,必要性是一个抗辩理性,在宪法上,国家采取紧急/例外措施的必要性一般称为紧急状态,必要时是国家理由(reason of state,或译国家理性)主导的时刻。宪法第三十一条的必要时不同于一般的紧急状态,具有独特的内涵:

1、历史遗留问题的特殊性:战争状态

如果把宪法第三十一条说成是紧急状态条款,一般人很难理解。然而,如果我们联系港澳台的历史问题的本质,就不难理解了,因为三片领土的历史问题都是战争造成的,理论上可以视为战争状态的延续,更何况万一和平谈判解决不了问题,就得诉诸战争。由此可见,不能说第三十一条的必要时和紧急状态无关。

2、解决历史遗留问题的可能性:条件成熟时

此处“必要时”的第二层含义是条件成熟时,即分裂状态可以终结时。成熟的条件可能是通过谈判实现的,也可能是通过战胜敌人而形成的。因此,第三十一条规定的制度区别于一般的紧急状态制度的地方在于,它又是反紧急状态的,是紧急状态的终结者。这是一个有趣的悖论。

3、解决办法的非常规性:立宪时刻(简单扩延国家宪制适用范围行不通时)

按照一般原则,对于收回的领土,宪法应该完全适用,至少宪法内含的根本法或国家的绝对宪法必须完全适用。但是,由于种种原因,完全可以预料,不能按照普通行政区来设置,不能实行社会主义制度。也就是说,宪法的一些根本原则就得被悬置(suspension)。特别行政区的“特别”二字是一种宪法秩序的特殊状态。因此,“必要时”本质上是一个重要的立宪时刻,按理应该启动宪法修改程序,但第三十一条巧妙地把这个权力转化成了立法权,以至于人们忽视了这种授权的本质。

特殊问题特殊处理,是“必要时”的第三层意思。

(二)何谓“特别”?

特别即是例外、非常规。一般来说,特别不能常规化、普遍化。根据政治和法律常识,按照特别行政区的模式,是无法建构出一个主权国家的。

“特别”的具体宪制内涵是什么?

第一,宪法没有正面界定“特别”,而是通过授权机制将内涵交给全国人大以法律规定。港、澳基本法是最基本的法律,但特别行政区制度涉及的法律不限于基本法。

第二,政治语言将这种特别的制度简单概括为“一国两制”。

第三,特殊有没有底线?一方面“一国两制”打破了主权理论经典教义,另一方面不能没有底线,这个底线,邓小平早就讲过,用一个理论术语来表达,就是国家理性。特殊的缘由在于国家理性,特殊的底线也恰恰在国家理性之中。

(三)“必要时”在“一国两制”实践中的意义

1、必要时(必要性)的延续性:

“一国两制”不仅仅是被历史和现实条件所迫而做出的妥协,更是一个积极的战略决策,目的是为了保持港澳繁荣稳定,更好地利用特别行政区,充分发挥其对于国家发展战略的作用。因此,“必要时”传达的第二个信号是,港澳应该充分利用制度红利,发挥其联通国际的优势。保持这些优势,就是维护“一国两制”的必要条件。建立广泛的“一国两制”国际统一战线,守护这些优势,是中央和特别行政区共同的责任。

2、应对宪制危机:

除了第一个立宪时刻外,在“一国两制”实践中,“必要时”还有一个重要的意思,那就是授权全国人大应对特别行政区政治危机和宪制危机。香港回归后有一长时间未能完成基本法第二十三条立法,而且2019年发生巨大危机,在这种情况下,就出现了一个“必要时”,一个呼唤主权决断干预的时刻。因此,“必要时”对于特别行政区高度自治来说,是一个警钟,其隐含的资讯是,要尽可能地防止发生危及国家主权、安全和发展利益的危机。

三、“一国两制”实践的时间性

(一)旧时间的断裂与新时间的开始:一个重要的宪法时刻(constitutional moment)

1、港澳两个特区建制时刻(founding moment),开启港澳政治新纪元(era)。

习近平主席在庆祝香港回归祖国25周年大会的重要讲话中指出,“香港回归祖国,开启了香港历史新纪元”。纪元即纪年的开始,新纪元即旧时间的断裂和新时间的开始。

对于香港来说,新纪元意味着什么?如何标称香港澳门回归后的时间性呢?人类学、社会学和政治学称之为“后殖民时代”。我国官方行文不用“后殖民”的说法,因为这个说法并没有指出新的立足点、新的主权中心。

我们习惯于说纪念香港/澳门回归多少年。回归是一种处所意识,传达一种政治空间关切(place-mindedness),指向新宪法绘图,指向新的主权中心。在最初的25年,这个说法具有通俗简明的精神内涵和积极的引导力。时至今日,可以考虑转而突出管治,突出中央全面管治权和“港人治港”、“澳人治澳”,改称建区(特区成立)多少周年了。

2、港澳居民的政治生物鐘如何调适?历史学有个忌讳,就是说错年号,错也许是故意,也许是无知:“请问先生奉何年号?”这是一句很重的话,大有割席之意。尽管我们早就把耶稣纪年作为西元(Common Era),但每个国家都有自己许多独特的政治时间,国庆日是最普遍的。试问港澳居民,对中国的政治时刻记得几个?

(二)连续性:过去并没有过去

1、何谓恢复行使主权?

港、澳基本法序言第一段的历史叙事逻辑完全相同:自古领土——被占领——恢复行使主权。恢复断裂的接续,恢复行使主权是个高明的政治修辞法,强调了主权归属的连续性和主权行使的断裂和接续。

2、恢复行使主权之后的不变:

——如何定义“保持原有的资本主义制度和生活方式五十年不变”?在宪法学上,有一条便宜(偷懒)的解释出路。回避定义,选择从“不变”二字的宪法机制入手。

一是香港基本法、澳门基本法第八条规定,原有法律,除同基本法抵触或经修改者外,予以保留,尤其是香港基本法规定包括普通法、衡平法、习惯法,这就意味着,几百年前的判例仍然可以作为先例来引用,充分保证时间在具体法律生活中的连续性。

二是对比两个基本法规定的体制与原有制度的差异,特别是高度自治权的范围,自治权越大,保持原有资本主义制度和生活方式的空间就更大。

三是两个基本法的序言分别提到中英联合声明和中葡联合声明,香港基本法第一五十九条,澳门基本法第一百四十四条规定了修改权的内在限制,和序言相互呼应。

(三)从五十年不变到长期不变

1、为什麽要承诺五十年不变?

——永久性v.周期性:稳定性、连续性和可预期性是宪制的内在德性,宪法一方面渴求永久性,另一方面又有一个制宪周期,不能压制每一代人的制宪冲动。

——“必要时”的条件性:为什么两个基本法不写上永久不变呢?一来按照例外状态的一般理论,例外状态需要一个时间限制,根据具体条件可以延长。二来宪法第三十一条一个核心的概念是“必要时”,至于必要时究竟是何时,延续多长,一切取决于必要性,也就是国家理性。

——时间性的社会心理学:“五十年不变”是邓小平针对香港社会诉求提出来的一个时间概念。这里的五十年不要作为一个死期来理解,而要作为一个概念来解读,是满足社会心理的一个技术概念。这就印证了开篇引述的Philip Larkin的那两句诗词:时日何为?吾人栖所。

2、2047/2049怎麽办?——未来正在到来

——港人早就提出了这个问题。船到中流,再一次呼唤政治决断。2022年,习主席在庆祝香港回归祖国25周年大会发表重要讲话,强调“一国两制”必须长期坚持。中共二十大报告再次写明这个决断。

3、“必要时——长期不变”的逻辑关系

把宪法第三十一条和长期不变联系起来,什么是“必要时——长期不变”的逻辑关系?这个结构可以简化为:“必要时——长期”,意思是“必要时=长期”。长期不变,是对必要性(necessity)的确认,也是一种宪法预期。一是对资本主义——社会主义长期共存的世界格局的判断,二是对港澳在联通世界中的独特作用的期待。——必要性既然是一种条件,就不会是一成不变的,需要捍卫和维护,需要港澳特区善用“两制”之利。必要性演变为一种规范要求。

(四)“一国两制”实践的周期性

政治实践有其固有的周期性。在常态政治下,选举周期就是一个法定的周期律,打破选举周期律需要特殊的理由。还有一个政治周期叫制宪周期,涉及重大宪制争议,往往发生大规模社会运动,甚至反叛或革命。由于香港基本法对二十三条立法和选举制度采取迟延决断和分期决断,加之香港政治生态受到污染,所以香港政治曾经饱受选举周期之苦,不堪承受制宪周期之重。

1、选举周期:港澳实行民主政治,政府更替以民主选举为原则。在2021年香港选举制度改革以前,香港立法会四年一届,由于“直通车”计划被英方破坏,第一届立法会从1998年开始产生并运作;行政长官五年一届,自1997年开始产生并运作;区议会四年一届,自1997年开始产生并运作。于是,三类选举犬牙交错,每一届政府都疲于应对选举三个不同的周期。2021年香港选举制度全面改革,全面落实“爱国者治港”的实质性政治原则,才得以减轻特区政府选举周期之苦。

2、制宪周期:所谓制宪周期,或叫宪法的生命周期。每一代人都有自己的制宪激情和冲动,都期望行使一次制宪权,这个周期一般为18年左右。制宪权的行使可以表现为重新制宪,也可以表现为重大宪法改革。

港澳地区原则上没有制宪权,但港澳居民和其他国民一样天然具有制宪激情。如何满足每一代人的“制宪冲动”,是处理港澳回归和治理港澳的一个重大难题。两部基本法的起草最大程度地听取了港澳社会各界的意见,最大程度地争取了政治共识,为和平收回、平稳过渡提供了一个卓越的制度平台。

2021年香港选举制度改革之前,普选一直是香港政治运动的一个核心主题,这本质上属于“立宪政治”。2014年香港非法“占中”事件和2019年黑暴事件,均以青少年为主力,其中一个原因就是组织者诱发和利用了回归后出生的这一代人的“制宪冲动”,并将其引向了“公民抗命”和“暴力抗命”的邪路。

2020年中央出手制定了香港国安法,香港实现由乱到治。2021年中央再对香港选举制度进行了全面的改革。2021年是香港“一国两制”实践的一个重大时刻,选举制度的全面改革使得香港进入选举周期良性循环,不再遭受“立宪政治”不堪承受之重。

四、“一国两制”新时代

2017年10月18日,习近平总书记在中共十九大报告中指出“中国特色社会主义进入了新时代”。2022年习近平主席在庆祝香港回归祖国25周年大会发表重要讲话指出,“当前,香港正处在从由乱到治走向由治及兴的新阶段,未来5年是香港开创新局面、实现新飞跃的关键期”;并宣告“一国两制”必须长期坚持;中共二十大报告指出,“一国两制”是中国特色社会主义的伟大创举,是香港、澳门回归后保持长期繁荣稳定的最佳制度安排,必须长期坚持。

新与旧相对,新即变化。新时代有何特征?面临哪些挑战?

人类根据时间和空间来定位自身的存在。社会时间的意识和空间意识(sense of spatiality)相连,本身也借助空间的意象来标识。要理解“一国两制”的新时代,就必须从生存空间的结构性变迁入手。港澳生存空间结构发生了哪些决定性的和根本性的变迁呢?可以从三个方面来看。一是从港澳内部来看,二是从国家角度来看,三是从世界角度来看。

从港澳社会内部来看,最显著的变化是:1、“立宪政治”告一段落,从主权话语转向治理理性;2、国家安全法治化,依法解决政治敌人问题;3、“爱国者治港”、“爱国者治澳”原则落实,选举政治规范化,社会运动干预和绑架选举被阻断。

从国家角度来看港澳,确定无疑的变化是:1、中央全面管治权落实;2、港澳必须融入国家发展战略;3、港澳独特优势不可替代,“一国两制”必须长期不变。

从世界角度看,不可阻挡的变迁是:1、世界地缘政治发生结构性变化,港澳地区越来越被西方国家视为中国一体,一荣俱荣、一损俱损,在世界经济格局中的独特地位逐渐被削弱,贸易红利空间被一步步挤压;2、科技革命席卷全球,对人类社会未来的影响之大不可估量,哪个国家或地区不与时俱进就会被淘汰,港澳岂能置身事外?

在这个新的生存格局中,正如习主席所言,“机遇和挑战并存,但总体上机遇大于挑战。”港澳面临多方面的挑战:

1、政府治理能力:美国有句话叫“管理得好,就是好政体”。为什么现在大谈提升港澳治理能力?我总结,政府的绩效=制度+能力+运气。大的宪制问题已然确定,就要看具体制度了,这和治理者的政治智慧、胆略直接相关。怎么认识“保持原有资本主义制度不变”呢?是不是等于萧规曹随、以不变应万变?在爱国者治港治澳的原则已经确定的前提下,应该强调能者管治。

2、文化支持:“一国两制”需要什么样的文化支持?这个问题长期以来被忽视了。如何理解基本法规定的“保持香港(澳门)原有的资本主义制度生活方式不变”?如果没有资本主义的文化作为支撑,资本主义制度如何自立?如何与资本主义世界对话?

表面上港澳是中西文化汇流之地,实际上可能沦为缺乏文化生长力,文化身份模糊,不具有文化辐射力的区域。

3、法治资源:香港普通法的自我生长能力极其有限,如何跟上普通法国家法制发展的步伐?澳门法治在多大程度上可以依靠外来资源?如何提高澳门自身法律知识的生产能力?

4、科技人才:港澳资本主义靠什么发家的?在新科技革命时代,原有模式是否具有可持续性?我们强烈地期望港澳能成为高科技人才汇集的高地。这需要营造出一种社会气候和环境,需要栽种梧桐树。

五、时间性的辩证法:以变求不变

面对挑战,我们更要看到机遇、抓住机遇。

社会时间是一个关于世界变化的概念,是规范整体存在方式的艺术。时代在变,香港、澳门治理什么该变,什么不该变?

在哲学上,变是绝对的,不变是相对的。孟浩然《与诸子登岘山》有两句诗:人事有代谢,往来成古今。在实践中,变和不变都是相对的。在常态下,不变是应对变的稳定框架。一旦出现危机,变是维持不变的办法。

在宪法学上,变是相对的,不变是绝对的。宪法学上的一个难题是:在变动的世界中如何维护宪法的同一性(constitutional identity)?这就引入了绝对宪法和相对宪法的区分,绝对的原则必须毫不动摇,相对的规则是可变的。坚持“一国两制”长期不变,指的是绝对宪法,而不是说港澳制度什么都要不变。基本法作为治理法,是策略的,灵活的。

要抓住机遇,与时俱进,最根本的投资点在青年,青年是最大的变数,是未来所寄。习近平主席谆谆告诫香港特区政府“青年兴,则香港兴;青年发展,则香港发展;青年有未来,则香港有未来。”在庆祝澳门回归祖国25周年大会发表的重要讲话中,习主席念念不忘澳门青年:“青年是澳门的希望和未来,是建设澳门、建设国家的有生力量。”“希望广大青年心系澳门、心系国家,志存高远、脚踏实地,当好‘一国两制’事业的建设者和接班人,让青春在建设强大祖国和美好澳门的广阔天地中绽放光彩。”

1月9日,夏宝龙主任在学习贯彻习主席重要讲话精神专题研讨会上表示,“一国两制”实践进入了新阶段,国家的发展日新月异、势不可当,港澳的发展生机勃勃、未来可期。习近平主席满怀深情的嘱托一定会激励、鼓舞全体港澳居民锐意进取、奋发有为,为香港、澳门飞得更高、走得更远、实现更好发展注入强大动力。

北京大学法学院教授