邹平学：新时代“一国两制”理论和实践的创新发展

文｜邹平学

十八大以来，中央全面准确贯彻“一国两制”方针，严格依照宪法和基本法规定办事，依法行使对香港、澳门特别行政区全面管治权，积极应对和妥善处理各种新情况新问题，确保“一国两制”方针正本清源、“一国两制”实践行稳致远，有力地维护了国家的主权、安全、发展利益，维护了港澳的繁荣稳定，依法治港治澳在理论创新、制度创新、实践创新方面都取得了丰硕成果，极大地丰富发展了党对“一国两制”规律性的认识。

“一国两制”理论和实践的产生和发展过程

纵观港澳回归到治理实践的全过程，从邓小平提出的“一国两制”伟大构想，到1982年宪法的制定，特别是宪法第三十一条所作出的特殊宪法安排，进而到《中英联合声明》《中葡联合声明》的签署，全国人大根据宪法先后制定香港基本法、澳门基本法，规定特别行政区制度，在港澳回归之日正式实施基本法，并在两个特别行政区成立后与宪法一同构成了特别行政区的宪制基础。这是“一国两制”制度化、法治化的起步阶段。

从港澳回归祖国以后，中央政府坚定不移贯彻落实“一国两制”基本方针政策，根据宪法和基本法治理港澳，运用法治思维和法治方式，有效破解治国理政的“崭新课题”和“重大课题”，依法治港治澳成为中央管治香港和澳门两个特别行政区的重要方式，也是全面依法治国的重要组成部分，是“一国两制”基本方略的重要内容。这一时期是“一国两制”的理论和实践丰富、发展的时期。

中共十八大以来，“一国两制”的理论和实践有了一系列新发展、新突破、新成就。习近平总书记就“一国两制”发表一系列重要讲话，中央推出了一系列更为清晰和定型的依法治理港澳的政策措施，形成了一系列具有理论创新和实践创新意义的“依法治港”“依法治澳”之“顶层设计”“底线思维”和重大战略举措，取得了在港澳特区全面准确地理解、认识和贯彻落实“一国两制”方针政策的重大成果、重大突破。　

新时代“一国两制”理论和实践新发展的特点可以概括为：在全面准确理解和贯彻“一国两制”方针的前提下，围绕中央与特别行政区的关系，构建符合“一国两制”要求的宪制秩序和话语体系及制度体系，确保“一国两制”方针政策“不改变、不动摇”，“一国两制”实践“不走样、不变形”。

新时代“一国两制”理论和实践创新发展的基本要点

一、不断夯实宪法与基本法共同构成特别行政区的宪制基础。中共十八大以来，中央高度重视宪法在治国理政中的重要地位和作用，越来越多地强调宪法作为国家根本法的地位和作用，强调宪法与“一国两制”、基本法的关系，明确提出宪法与基本法共同构成特别行政区的宪制基础，要始终依照宪法和基本法办事；反复强调宪法不仅是为了指明“一国两制”和特别行政区制度宪制基础的根源，更主要的是要针对现实中出现的重大理论争议。

二、坚决维护中央对特别行政区的全面管治权，依法保障特别行政区高度自治权，实现两权有机结合、衔接统一。2014年6月，《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书第一次明确提出，在宪法和香港基本法规定的特别行政区制度下，中央拥有对香港特别行政区的全面管治权。“中央全面管治权”概念的提出，使得中央与特别行政区的关系、中央权力与特别行政区高度自治权的关系更加清晰明确。

三、强调特别行政区作为国家的地方行政区域负有不可推卸的宪制责任。长期以来，一些人国家观念淡薄，片面强调中央对特别行政区的责任，有意无意忽略特别行政区对国家应当承担的义务。中共十八大以来，中央在处理涉及中央与特别行政区关系的问题上，重点突出国家意识和宪制秩序，侧重于完整的宪制法律关系的构建，更加强调中央与地方权力责任的平衡，在明确中央授予特别行政区高度自治权的同时，进一步提出特别行政区应当履行相应的宪制责任。

四、不断完善与宪法和基本法实施相关的制度和机制。十八大报告明确提出“中央政府将严格依照基本法办事，完善与基本法实施相关的制度和机制”，十八届四中全会再次提出“完善与基本法实施相关的制度和机制”的明确要求，十九大报告重申了这一工作任务和要求，二十大报告要求坚持和完善“一国两制”制度体系，完善特别行政区司法制度和法律体系。完善与宪法和基本法实施的相关制度机制，包括中央行使全面管治权、完善授权制度、特别行政区作为国家的地方行政区域履行不可推卸的宪制责任、特别行政区依法行使高度自治权的相关制度和机制、在促进港澳融入国家发展大局上的作用等多个方面内容。

五、在港澳实践“一国两制”绝对不可触碰“三条底线”。习近平总书记强调，“任何危害国家主权安全、挑战中央权力和香港特别行政区基本法权威、利用香港对内地进行渗透破坏的活动，都是对底线的触碰，都是绝不能允许的。”这就是港澳实践“一国两制”不可触碰的“三条底线”的由来。“三条底线”的提出，进一步明晰了香港履行维护国家主权、安全、发展利益的宪制责任的主要方向与重要内容，有助于体现“一国两制”基本规律和制度理性的要求，有助于把香港维护国家安全纳入总体国家安全观的覆盖范围中，有助于保持香港繁荣稳定，有助于保障香港应对复杂多变的国际局势。

六、2020年，全国人大常委会制定香港国安法，并将其列入香港基本法附件三在香港公布实施；2021年，修改香港基本法附件一、附件二，完善香港的选举制度，全面落实“爱国者治港”原则。

七、“一国两制”基本方针政策必须长期坚持，要正确处理“一国”与“两制”的关系，明确“一国”是“两制”的前提和基础，确保“两制”和谐共处、互相促进，严格按照宪法和基本法办事，维护宪法和基本法的权威。

（作者系全国港澳研究会理事、深圳大学港澳基本法研究中心主任）